Економічна оцінка запровадження середньострокового бюджетного планування в Україні

Економічна оцінка запровадження середньострокового бюджетного планування в Україні

Неузгоджена та непослідовна державна соціально-економічна політика на коротко- та середньострокову перспективу в Україні має сегментарний характер, та великою мірою залежить від політичної кон’юнктури й боротьби окремих фінансово-промислових груп. Формування та реалізація ефективної бюджетної політики як складової державної є важливим фактором регулювання соціально-економічного розвитку держави. На сьогодні одним із важливих інструментів бюджетного регулювання соціально-економічних процесів у державі є середньострокове бюджетне планування. Саме від досконалості цього процесу залежить якість формування дохідної частини бюджету та ефективність використання видатків, а також рівень їх виконання.

Нині в Україні кілька нормативно-правових актів регулюють процес планування та прогнозування, зокрема:

• Бюджетний кодекс України;

• Закон України «Про державне прогнозування та розроблення програм економічного і соціального розвитку України»;

• Постанова КМУ «Про розроблення прогнозних і програмних документів економічного і соціального розвитку та складання проекту державного бюджету;

• Закон України «Про державні цільові програми»;

• Постанова КМУ «Про схвалення прогнозу показників зведеного бюджету України за основними видами доходів, видатків і фінансування на три наступних роки».

Основні засади середньострокового бюджетного планування в Україні на даний час регулюються статтею 21 Бюджетного кодексу України.

Періодом планування визначено наступні за плановим два бюджетні періоди, тобто при формуванні проекту бюджету показники розраховуються на три роки.

Зазначена стаття визначає види програмних документів, на яких ґрунтується прогноз, його зміст, повноваження основних учасників його складання та окремі умови. Зокрема, встановлено, що прогноз Державного бюджету України на наступні за плановим два бюджетні періоди ґрунтується на Програмі діяльності Кабінету Міністрів України, прогнозних та програмних документах економічного та соціального розвитку, державних цільових програмах [1].

Виходячи із практики бюджетного планування в Україні, ми можемо здійснити оцінку якості врахування номінальних та реальних прогнозних значень макроекономічних показників при розробці короткострокового проекту бюджету та середньострокового прогнозу. В умовах сповільнення темпів економічного зростання у світі та реалістичних показників росту ВВП для країн Європи на рівні 2,2%, що подані Світовим банком та МВФ у 2012-2014 рр. (для України ЄБРР в 2012 році прогноз з 2,5 % понизив до 1%; СБ подав прогноз на 2013 р. — 2%) [2]. Доволі сумнівний вигляд мав прогноз Кабінету Міністрів України щодо перспектив економічного зростання у 2012-2014 рр., який передбачав економічне зростання на 3,9 % (2012 р.), 4,5 (2013 р.), 4,2 % (2014 р.). Коли за підсумками росту реальних показників у 2012 році ми спостерігали зростання на 0,3 %, а 2013 році — 0,2 % (попередні дані). В більшості європейських країн створені незалежні фінансові органи, які складають для уряду адекватні прогнози реальних макроекономічних показників, що використовують у бюджетному плануванні. В нашому випадку, на жаль, був значний політичний вплив на процес прогнозування макроекономічних показників, хоча цим питанням займались провідні Науково-дослідні інститути — Державна установа «Інститут економіки та прогнозування Національної академії наук», Академія фінансового управління при Міністерстві фінансів України та ін.

Погоджуючись із думкою експертів Національного інституту стратегічних досліджень, що другою негативною тенденцією у процесі середньострокового бюджетного планування в Україні є відірваність бюджетного планування від загальнодержавного планування. Відсутній чіткий зв’язок між державним та бюджетним плануванням — це призводить до того, що програми соціально-економічного розвитку держави приймаються безвідносно до бюджетних можливостей, а бюджетне планування досить часто не враховує пріоритети соціально-економічної політики, які відображені у державних програмах. Більш того, уряд затверджує потенційно досить перспективні державні програми, проте фінансуванню підлягатимуть лише ті, що включені до бюджетних програм, які зафіксовані у законі України про державний бюджет на відповідний рік (на сьогодні в Україні діє понад 500 програм). Розрив між державним і бюджетним плануванням знижує ефективність і результативність економічної політики держави [3].

Розглядаючи сутність процесу середньострокового бюджетного планування, згідно Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14.09.2002 № 53 «Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі» — це є визначення головними розпорядниками бюджетних коштів на підставі Програми діяльності Кабінету Міністрів України плану своєї діяльності на середньостроковий період та обсягу необхідних коштів для досягнення поставлених цілей у середньостроковій перспективі [4].

Запровадження середньострокового бюджетного планування мало б сприяти:

— реалізації послідовної та виваженої бюджетної політики;

— встановленню чітких пріоритетів у галузі державних фінансів;

— передбаченню наслідків реалізації заходів бюджетної політики через кілька років;

— досягненню скоординованості заходів бюджетної, грошово-кредитної політики в середньо- і довгостроковій перспективі;

— забезпеченню збалансованості фінансових ресурсів держави, які акумулюються через бюджет;

— обґрунтованому прогнозуванню джерел і обсягів ресурсів;

— застосуванню прогресивних методик бюджетного планування;

— підвищенню прозорості бюджетного процесу;

— посиленню відповідальності учасників бюджетного процесу;

— комплексному підходу до оцінки ефективності бюджетної політики.

Перехід до середньострокового бюджетного планування на виконання вимог Програми економічних реформ та нового Бюджетного кодексу згідно якого уряд почав затверджувати трирічні бюджетні прогнози не приніс очікуваних позитивних результатів. По-перше, ці прогнози мають лише інформативну (або формальну) цінність і не здійснюють жодних обмежень на процеси розподілу бюджетних коштів у наступних бюджетних періодах, так як приймаються окремими постановами Кабінету Міністрів України, а не Верховною Радою. По-друге, у майбутніх бюджетних періодах розпорядники бюджетних коштів можуть обгрунтовувати нові показники бюджетних ресурсів, необхідні їм для виконання функцій цим серйoзно змінювати обсяги фінансування від прогнозних даних. По-третє, середньострокове бюджетне прогнозувaння само по собі не вирішує жодних економічних зaвдань. Воно має стaти лише кроком до зaпровадження бюджетного плaнування, без якого неможливо забезпечити ефективну систему державного планування загaлом. Разом з тим, варто відмітити, що середньострокове бюджетування у багaтьох західних країнах ґрунтується на розробці бюджету у n-ому році на n+2-й чи n+3-й роки. Іншими словами, у 2012 році розробляється та затверджується бюджет не на 2013 рік (він уже затверджений у попередніх періодах), а на 2014 рік чи 2015 рік. При цьому ліміти головним розпорядникам, надані на середньострокову перспективу, нaдалі або взaгалі не можуть переглядатися (наприклад, у Швеції), або можуть коригуватися у вкрай обмеженому діапазоні (в Aвстрії) з урахуванням зміни макроекономічних показників. Завдяки середньостроковому прогнозуванню влада отримує можливість забезпечити спокійне і своєчасне прийняття бюджету з урахуванням поточного стану і мaйбутніх потреб і, головне, радикально знизити політизацію бюджетного процесу. На жаль в Україні протягом останніх 13 років жодного разу не було прийнято Закон України Про Державний бюджет до 1 грудня року що передує плановому, а також цей процес завжди носив характер «політичної істерії».

Здійснюючи економічну оцінку ефективності середньострокового прогнозування в Україні, порівняємо прогнозні дані з фактично затвердженими обсягами доходів, видатків та дефіциту у Законі України «Про Державний бюджет» (табл. 1).

Таблиця 1

Економічна оцінка точності прогнозу доходів Державного бюджету України на 2012-2014 рр. у середньостроковому прогнозуванні в 2011-2012 рр.

Розраховано автором на основі джерел [5,6,7,8,9]

Для аналізу використовувались дані Постанов Кабінету Міністрів України «Про схвалення прогнозу Державного бюджету України» та Законів України «Про Державний бюджет України» на відповідні аналізовані роки.

Провівши економічну оцінку точності середньострокового бюджетного планування в Україні, можна зробити наступний висновок, що середньострокове прогнозування та планування показників Державного бюджету України здійснювалось неефективно. Оскільки, між прогнозованими показниками та затвердженими показниками спостерігались значні абсолютні та відносні відхилення. Так, відносне відхилення при прогнозуванні доходів на 2012 рік становило більше 24%, а відхилення порівнюваних даних загального обсягу видатків — більше 58%. Що стосується прогнозу на 2013 рік, то найбільше відхилення від затвердженого значення у ЗУ «Про Державний бюджет на 2013 рік» спостерігалось по дефіциті бюджету, а саме 106,43%. Відносне відхилення затвердженого показника загального обсягу видатків від прогнозованого у 2013 році становило 44,77%. Зовсім незначне відхилення спостерігалось по загальному обсягу доходів — адже затверджене значення від прогнозованого відхилялось всього на 2,35% (тобто було прогнозовано надходження доходів на 8,06 млрд. грн. менше ніж затверджено у законі). Так, відповідно у 2014 році прогнозувалось більше значення загального обсягу доходів (404,7 млрд. грн.), ніж було затверджено законом «Про Держаний бюджет України на 2014 рік» (395,3 млрд. грн.). Проте, загальний обсяг видатків у 2014 році був затверджений на вищому рівні, ніж це було прораховано в середньостроковому прогнозі, відносне відхилення якого становило 9,89 %. Найбільше відносне відхилення від затвердженого значення в 2014 році спостерігається за показником дефіциту бюджету, а саме 257,80 %.

Якщо порівнювати відхилення між прогнозованими показниками та фактичними у середньостроковому бюджетному плануванні в зарубіжних країнах, варто вказати, що вони не перевищують 3-5 %. Що в свою чергу гарантує стабільне виконання як за дохідною частиною так і за видатками у бюджетах цих країн.

Неефективність короткострокового бюджетного планування можна підтвердити на основі показників виконання Державного бюджету України протягом 2012-2013 років (табл. 2).

Проаналізувавши динаміку результативності виконання Державного бюджету України за 2012-2013 роки, можна зробити висновок, що фактичне виконання показників Державного бюджету України було значно меншим від планових показників, про що свідчать відсотки виконання. Так, у 2012 році дохідна частина бюджету була виконана на 92,55%, тоді як видаткова на 95,67%. У 2013 році, як дохідна так і видаткова частини були недовиконані на 3,41% та 3,92% відповідно. Тобто, це ще раз підтверджує про використання завищених показників при короткостроковому бюджетному плануванні, не говорячи вже про середньострокове.

Таблиця 2

Динаміка результативності виконання Державного бюджету України за 2012-2013 роки

Побудовано автором на основі звітів Міністерства фінансів України [10,11]

Запровадження середньострокового бюджетного прогнозування — це досить складний процес, який впливає на обґрунтованість бюджетно-податкової політики як вагомого інструменту соціально-економічного розвитку суспільства. Проте за умови вдосконалення цього процесу, можна досягнути певних втрат та здобутків основних зацікавлених сторін середньострокового бюджетного планування:

— Міністерство фінансів зменшить вразливість бюджету від популістської політики та поліпшить якість управлінських рішень і можливість вироблення податково-бюджетної політики на середньострокову перспективу, проте зменшується її маневреність в короткостроковій перспективі (ручне управління);

— Кабінет Міністрів поліпшить системність реалізації соціально-економічної політики, проте зменшиться маневреність соціально-економічної політики в короткостроковій перспективі;

— Верховна Рада поліпшить системність реалізації соціально-економічної політики;

— головні розпорядники бюджетних коштів за умови вдосконалення середньострокового бюджетного планування одержать порівняне гарантування наступності фінансування власних програм з бюджету до їх завершення та можливість планувати власну діяльність на середньострокову перспективу.

Література:

1. Бюджетний кодекс України від 08.07.2010 № 2456 — VI // Відомості Верховної Ради України. — 2010. — № 37-38

2. ЄБРР переглянув прогноз зростання ВВП України в 2012 р. — [Електронний ресурс] — Режим доступу: http://www.rbc.ua/ukr/top/show/ebrr-peresmotrel-prognoz-po-rostu-vvp-ukrainy-v-2012-g-s-2-5—25102012113400

3. Молдован О. О. Щодо оптимізації процесів бюджетного прогнозування та планування в Україні / О. О. Молдован // Національний інститут стратегічних досліджень — [Електронний ресурс] -Режим доступу: http://www.niss.gov.ua/articles/1089/

4. Розпорядження Кабінету Міністрів України від 14 вересня 2002 р. N 538-р Київ Про схвалення Концепції застосування програмно-цільового методу в бюджетному процесі — [Електронний ресурс] — Режим доступу: http://zakon3.rada.gov.ua/laws/show/538-2002-%D1%80

5. Прогноз Державного бюджету України на 2012-2013 роки — [Електронний ресурс] — Режим доступу: http://w1.c1.rada.gov.ua/pls/zweb2/webproc34?id=&pf3511=39205&pf35401=179663

6. Постанова Кабінету Міністрів України від 5 квітня 2012 р. № 318 Про схвалення Прогнозу Державного бюджету України на 2013 і 2014 роки — [Електронний ресурс] — Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua/laws/show/318-2012-п/page2

7. Закон України Про Державний бюджет на 2012 рік. — Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2012, № 34-35, ст. 414.

8. Закон України Про Державний бюджет на 2013 рік. — Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2013, № 5-6, ст. 60.

9. Закон України Про Державний бюджет на 2014 рік. — Відомості Верховної Ради України (ВВР), 2014, № 9, ст. 93.

10. Висновки про виконання Державного бюджету України за 2012 рік. — Рахункова палата України. — 2013. — 63 с.

11. Інформація Міністерства фінансів щодо виконання Державного бюджету України за 2013 рік. — [Електронний ресурс] — Режим доступу:http://ukurier.gov.ua/uk/articles/informaciya-ministerstva-finansiv-ukrayini-2013/